积极探索供热体制改革　全面推进供热市场化进程

[吉林省建设厅] 2003-09-05
 
 
　　多年来，在省委、省政脚国家建设部的正确领导和关心下，吉林省供热行业以解放思想为动力，以“三个有利于”为根本标准，以产权制度改革为核心，以建立现代企业制度为目的，大胆探索适合我省省情的供热体制改革的新路子、新方法、新举措，应该说取得了一定成绩，积累了一些经验。借此机会，向各位领导和同行们作一简要汇报。

　　一、迎难而上抓管理，锐意进取搞改革，一心一意谋发展

　　我省的供热改革起步于20世纪九十年代初期，当时针对计划经济体制下热是福利的固有思维定势，而提出了“热是商品”，“谁用热，谁交费”这一新的概念。这一观念上的突破，使改革迈出了关键的一步，城市供热从收费率极低、企业濒于破产的困境中逐步走了出来。但是，随着社会主义市场经济体制的确立、市场化进程的加快和城市建设的飞速发展，城市供热已不能满足日益发展的社会和经济的需要，供用热双方暴露出诸多矛盾，现行的供热体制已成为供热经营与发展的桎梏。这样落后的供热体制已到了非改不可的地步。供热企业经过十几年的运转，设备陈旧，管网老化，需要更新改造，企业外欠款急剧增加，全省累计外欠款高达20亿元。针对这些问题，我厅组织有关的专家、学者进行了多次专题研究和论证，并由一名副厅长带队，分赴上海、天津、青岛、威海等地实地考察学习，为改革积累经验、营造氛围。2000年，在我厅的积极努力下，省政府印发了《关于全省城市市政公用事业改革的意见》，提出了推进全省供热事业改革与发展，加快市场化进程，建立现代企业制度的具体措施、内容、步骤和可操作的方法，并确立了20家改革试点单位，其中供热企业3家。《指导意见》下发后，全省各地积极行动起来，开始了新一轮的供热体制改革。

　　（一）变“暗补”为“明补”，探索收费体制改革。取消供热包烧制，将“暗补”改为“明补”，目的是为了推进热的商品化。几年来，我厅一直在摸索这项制度的改革。1997年，辽源市率先将原来的“包烧制”改革为“自费公补”，开创了全省供热收费制度改革的先河，标志着我省供热收费制度改革的开始。他们对各行政事业单位中，凡居住集中供热楼的职工，供热费不再按比例报销，改为按人按月补贴，随工资一起发放，采暖期内由职工本人直接向供热部门全额结算热费。凡享受供热补贴的职工不按期交纳热费，待下个暖期开始时，没有上个采暖期的热费收据原件，单位立即停发热费补贴。对行政事业单位以外的企业，辽源市规定可参照本办法来执行，若不执行本办法，可继续采取供热费凭据报销的办法，但个人负担热费的比例不得低于30％，具体由企业根据实际自行确定。吉林市从2003年5月起，实施供热合同化管理，将热费按月补给职工，设立个人专项账户，全面实行向家庭上门收缴。白城、松原等市改变单位、个人承担热费的比例，个人承担由10％提高到40％。

　　（二）分期进行分户改造，缓解热费收缴难题。分户改造的做法是为了缓解热费收缴难，促进热费收缴的权宜人计，但是分户供热、分户关断、最终达到分户按热量计量珍费，是市场经济条件下，供热企业走向市场、供热商品化的必然趋势。1997年之前，我省热费的收缴率仅有50％，1997年，首先由长春市热力（集团）股份有限公司，率先在全国实行了分户改造工程，1998年在部分住宅小区推广，1999年在全省推广，2000年，我厅制定了《吉林省住宅采暖实行分户控制、热表计量暂行规定》，对新建（包括在建未投入使用的）、改建、扩建的住宅供热室内采暖系统必须采用分户控制、热表计量、控制阀出户的采暖系统设计；对既有建筑，产权单位要结合室内采暖系统的维修、更新、改造，有计划、分步骤地进行分户控制、热表计量的技术改造，尽快实现分户控制、按热量计费的管理目标。几年来，我省共投入改造资金2亿元，追回陈欠热费8000万元，通过改造，解决了多年的不热户，室温普遍有了提高。

　　（三）实行热表计量试点，为计量改革积累经验。从2000-2001年采暖期开始，我厅在延吉市进行按热表计量的试点工作，首次安装了3000块热表，2002年10月建设部批准我厅的请示，同意在长春市实行供热计量收费试点工作，在长春市的中山花园小区进行10万平方米的试点，我厅组织有关专家着手制定集中供热住宅计量收费热价测算方案。为进一步推动这项工作，今年的7月26日国家城镇供热协会又在长春市召开了“城市集中供热住宅计量收费热价测算研讨会”，与会的全国各地的专家学者对计量收费改革、热价测算提出了许多有价值的见解和对策。

　　（四）深化企业内部改革，建立激励竞争机制。首先，全省各供热企业从机构改革入手，精简机构，压缩机关工作人员，向供热一线靠拢。几年来，全省供热企业共精简内部机构近一半，精简工作人员三分之二，大大提高了工作效率。其次，实行竞争上岗、末位淘汰制度。长春市热力（集团）有限责任公司改革四年来，所有的中层岗位和管理岗位都实行了竞争上岗，实行末位淘汰后，有20名中层干部被淘汰；第三，改革分配制度，实行绩效工资制。2000年以来，全省一些供热企业开始对机失和直属公司采取岗位绩效工资，将原档案工资的60％变为活工资，加大了活工资的比重，各分公司实行绩效工资加承包指标同工资总额挂钩的分配方式，各子公司实行上缴利润同工资总额挂构的分配方式。这些措施，增加了企业发展的活力，调动了干部职工的积极性和创造性。

　　（五）进行股份制改造，组建大型企业集团。长春市热力（集团）有限责任公司，是我省最大的一家供热企业，供热面积近1300万平方米。该公司早在90年代初期，就着手进行建立现代企业制度的改革，1995年被建设部和长春市政府确定为建立现代企业制度试点单位，1996年改制为国有独资公司，1997年组建大型集团公司。公司改制后，通过剥离、投资、参股，组建了全资子公司5个，直属公司6个，供热分公司10个，形成了以资本为纽带的母子公司的管理体制。接着他们又大胆决策，因势利导，加盟措长春亚泰集团，实现强强联合资本运营，进一步盘活了存量资产，扩大了资本运营范围和规模。2001年，他们又成功地兼并了长春市扑克厂、首钢吉林柴油机动力分厂、长春市家具总厂和长春市拖拉机动力分厂，实现了企业低成本扩张。吉林市市政公用局在1998年5月份出台了《吉林市城区供热改革方案》，对供热管理体制、收费方式等方面进行了大胆改革。吉林市东关热电厂成功实现债转股750万元，组建了“东关热电有限公司”。吉林市热力总公司成立了多种经营公司，与总公司剥离，对5个生产单位，模拟二级法人单位独立核算。目前，吉林市拟将市区内四家较大的供热企业组建成一个集团公司，建立现代企业制度，提高其市场竞争能力，培育供热主导型企业。

　　这些改革措施，增加了企业内部的生机与活力，全省热费平均收缴率由前几年的50％，提高到现在的80％，个别城市已达到90％。

　　二、强化措施，依法管理，确保供热市场健康有序发展

　　（一）严格资质审查关，规范市场行为。八十年代末，随着城市建设的快速发展，供热企业也随之增加了许多，一些无资质、不具备条件的小型供热企业、小锅炉应运而生，严重污染了城市环境，比如，一个人口不到40万的延吉市竞有烟囱70o多座。针对这种情况，我们一方面加大宣传力度，增强领导干部和产权单位的环保意识，另一方面加大资金投入，鼓励并入大网，发展集中供热，逐步取缔小锅炉，拔掉小烟囱，实施城市“蓝天工程”，并对那些没有资质不具备条件的企业停止其运营，将经营性供热纳入资质管理的范围。结合国家有关资质管理规定，我们又制定了《吉林省城镇集中供热企业资质审查管理规定》及其《实施细则》，对集中供热企业制定了更为详细和严格的规定。现在我们正根据国家的有关政策，制定城市供热的特许经营制度。

　　（二）进一步规范供热分户改造中出现的问题。分户供热改造是对现有的供热楼进行按户分环、阀门出户、分户控制、分户关断，这就直接涉及千家万户的利益，事关社会稳定大局，必须引起高度重视。因此我们要求各供热企业在实施分户改造时，方案必须可行，实施必须稳妥，效果必须让用户满意。2000年我厅制定了《吉林省住宅建筑采暖分户控制、热表计量技术规定》，从改造的技术依据、工艺设计、施工管理、以至材质、验收等都做了明确的规定。经过两年多的实践，2002年，我厅又针对分户改造过程中出现的工程质量差、服务质量差和随意设计、改造等问题和群众反映强烈的问题，下发了《补充规定》，使分户改造更加有章可循，科学管理，施工管理、验收有据可依，提高了工程施工质量，打消了热用户的顾虑。

　　（三）坚持不懈地抓政策法规建设，为供热改革和发展保驾护航。多年来，我厅一直高度重视法规建设，省厅出台了《吉林省住宅采暖实行分户控制、热表计量暂行规定》和《补充规定》；吉林市1996年由省人大通过了《吉林市城区供热管理条例》；长春、辽源、延吉等市出台了城市供热管理办法（或暂行办法）；吉林市政府1998年出台了《城区供热改革方案》；四平、延边、通化、白城、白山、松原等对供热收费、供热规划、供热分户、市场准入等方面下发了文件。这些地方性法规，对维护供热企业和消费者的合法权益、保证供热质量起到了积极的作用。此外，我厅于1992年开始制定《吉林省城市供热管理条例》，经过10年的风风雨雨，坎坎坷坷和不懈努力，今年有望正式出台。

　　（四）制定供热服务规范，不断提高服务水平。“内强素质，外树形象”，是我们供热企业多年追求的目标和努力的方向，我们认为对外的形象是通过内在的素质表现出来的，所以我们在全省各供热企业制定的服务标准的基础上，制定了《吉林省供热行业服务规范》等一系列强化服务的措施办法。我们认为，供热行业实行规范性服务，进一步提高供热服务质量和水平，不仅是供热企业生存和发展的前提和保障，更重要的是树立了党和政府在人民群众中的良好形象，是实现小康社会的基础条件。正是基于这样的认识，我们于2002-2003年采暖期进行了严格的考评活动，各企业相继开展一系列的供热服务管理和竞赛活动，公开社会服务承诺和社会监察制度，增加服务的透明度。通过开展竞赛活动，规范了企业的行为，用户报修处理及时率、用户室温合格率、挂牌服务率等明显上升，用户投诉率明显下降。从长春、吉林两个城市市长公开电话的统计结果看，2002-2003年采暖期的投诉率比上个采暖期的投诉率下降了50％。供热质量和服务水平明显提高，取得了良好的经济效益和社会效益。

　　三、改革带给我们的启示和思考

　　改革不仅给企业以生机、活力和发展，更主要的是给我们今后进一步做好公用事业管理工作以深深的启示和思考。

　　（一）深化改革是供热企业生存与发展的根本出路。供热同其它公用事业一样有其公益性，但其本质是企业，就必须“政企分开、政事分开、管干分开”，使企业真正成为市场的主体。不改革，靠走政府补贴混日子将会使企业的发展越来越艰难。因此，公用事业要生存、要发展，在激烈的市场竞争中立于不败之地，必须下大气力进行改革，只有改革才能发展，才能壮大自己。作为供热企业，就是要按照产业化发展、企业化经营、社会化服务的方向，在统一规划、统卡服务标准、统一市场准入、统一价格监管制度的前提下，根据行业特点，实施公司制改造，实行体制创新、机制创新、管理创新，积极探索市场经济条件下不断发展壮大之路。同时，改革还必须结合实际，因地制宜，不能照搬照抄，要创造性地发展自己。

　　（二）政府的高度重视和政策扶持是确保供热改革的先决条件。多年改革的实践证明，由于公用事业的特殊性和公益性，涉及千家万户、关系国计民生，这就决定了它的改革一定要有政府相关的扶持和优惠政策作为基础，提供保障。如吉林市每年从财政中拿出1000万元，设立供热保障专项基金，用于供热困难单位的应急救助以及弱势群体的采暖保障，一定程度上缓解了供热企业的压力，保证了改革的顺利进行。

　　（三）制定和完善相关的政策法规是供热企业发展的重要保证。在传统的计划经济体制下，长期以来，人们习惯于热是商品，享受热而不掏一分钱。进入市场经济社会后，“势”成了商品，“谁用热，谁交费”成为必然，这样在改革过程中就必然会遇到许多前所未有的问题。针对出现的问题，需要有一系列相关的政策措施，以保证改革的顺利进行。我省在改革过程中颁布的一些地方法规和相关的政策措施，一定程度上给改革装上了助推器，为改革的顺利进行起到保驾护航的作用。另外，改革必须是政府组织，相关部门密切配合。“思路为银，实施为金”，关键是做，重在落实。

　　党的十六大为我们描绘了全面建设小康社会的美好蓝图。在全面建设小康社会的征程中，城市供热事业任重而道远，“小康不小康，首先看住房”，住房的第一要素就是“温”就是“暖”，我们深感肩上的担子很重。今后将继续加大投融资体制改革的力度，打破对政府投入的单一依赖，大胆吸引社会资金投资供热事业，以合资、合作、TOT、BOT等形式，进一步开放供热市场，通过特许经营，逐步取消小锅炉，建设大的集中供热热源；我们还将继续组建大型供热集团，建立现代企业制度，扩大生产规模，增强发展潜力，增育大型供热主导企业，走集约化供热发展之路。

　　7月份，国家建设部等八个部委联合下发了《关于城镇供热体制改革试点工作的指导意见》，这个《指导意见》对全国的供热体制改革必将产生深远的影响，这次国家又及时地召开了全国城镇供热体制改革试点工作会议，无疑对全国的供热改革会起到推波助澜的作用。我们有理由相信，在国家建设部和相关的发展和改革、财政、人事、民政、劳动和社会保障、税务、环保等国家部委的领导下，我国的供热事业一定会蒸蒸日上，步入良性发展的轨道。作为全省供热的主管部门，我们身感肩上的重任，责任的重大。在今后的工作岗位上，一定要多深入基层，多研究点问题，拿出一些对供热改革有指导和借鉴意义的东西来，以此推动全省供热改革向纵深发展，为全面实现小康社会的目标做出我们应有的贡献。