地方政府主管部门在供热节能热改中要发挥应有作用

住房和城乡建设部等四部委在《关于进一步推进供热计量改革工作的意见》(建城 2010 14号文)中明确提出了地方政府要发挥节能计量热改的主导作用。

那么，地方政府主管部门在节能热改中究竟有什么作用?

　　1、地方政府在供热改革中的定位
　　中国的所有体制改革都是以政府的主导作用为第一动力的，供暖体制改革也不例外。中央政府多部委的一系列联合节能热改的“政令”，最终要落到实处都离不开地方政府。尽管供热的许多具体技术问题都是企业提供的，但寄望供热企业实施供热改革，则是不现实的，因为这无疑是让他们革自己的命，而依靠采暖用户实行供热改革更是不切实际的。

　　由于供热具有属地化管理特征，地方政府掌握着法规实施细则，具有制定热价和补助标准、监管供热市场、遏制供热企业滥用市场支配地位的行政权力，所以它就理所当然地成为落实中央政府供热改革的挂帅将军。此外，地方政府与市场、企业、社团和家庭等组织相比具有一些特殊性，它拥有警察、法庭和监狱等管理社会的强制机器，因此在行为上具有权威性、惟一性、垄断性和强制性。这些特点使地方政府一方面可以利用其权力快速强制推进供热改革并使工作高效率，另一方面也可能阻碍供热改革并使工作低效率。
　　由于供热改革后还要保障低收入人群的采暖，这一部分的开支理应由地方财政支付。然而，在目前社会保障发育初级阶段，地方政府难以完全有能力做到，面对这个棘手问题，在地方政府拿不出来好办法时，总是能拖就拖，并想方设法地推给供热企业和业主单位承担低收入人群的保障。因此，地方政府在供热体制改革中具有双重角色身份，既是供热改革的推动者，又是供热改革的对象。

　　2、地方政府与企业和百姓的关系
　　供热是一款公共产品，涉及到千家万户的切身利益，供热企业也就成为了公用事业，这种性质决定了地方政府与百姓和企业都有密切的关系。其一，地方政府通过公用事业提供了全民基本生活需求的采暖利益，是公众利益的“化身”，总的来说是代表了社会的整体和长远利益;其二，地方政府要依靠供热企业为百姓解决采暖的民生问题，因而与供热企业的“血缘关系”也就比其他行业更为亲近。事实上，城镇供水供气供热等公用事业性质的国有企业的高管都是地方政府主管部门任命的，公用事业单位、市政管理部门等的官员换岗到这些国有企业并不少见，所以这些企业高管与地方政府主管官员的界线难以划清，他们的关系，于公合作默契，于私交往情深，这也是所谓的政企不分的情况之一。行政主管部门表现为供热企业的“经纪人”，常常与供热企业联手举办各种形式的“供暖季新闻记者联谊会”、“供热行业文艺汇演”、热价听证会，供热政策发布会等。司法部门也表现为在法庭上决不让供热企业输掉官司。

　　3、地方政府在供热改革中的正面作用

　　供热与民生密切相关的性质决定了地方政府的正面作用。具体说来：一是根据中央政府战略方针制定适合本地区的供热政策规章。供热改革涉及到调整各种主体之间的利益关系，是一项复杂的系统工程。地方政府可以利用其独特的优势，调动各方面的资源，组织公众参与，制定供热改革实施细则，取得供热改革最大成效。二是组织和实施供热改革。地方政府可以组织试点、探索经验、以点带面、推广示范，还可以用财税政策等激励手段和司法等强制手段，取得较其他组织更好的实施效果。三是维护供热改革秩序。正像其它任何改革一样，供热改革要对现有的利益格局进行调整和变革，因而不可避免地损害一部分人的既得利益。地方政府这时正好可以发挥协调供热改革矛盾和维护供热改革秩序的作用。

　　4、地方政府在供热改革中的负面作用

　　一个制度形成后，便产生了强大的惯性和惰性。不是走到死胡同的尽头，人们是不会考虑改革的。目前虽然供热采暖的矛盾很突出，但是尚未造成严重的社会问题，社会还处于可掌控的“安定和谐”局面，所以地方政府供热改革积极性不高，谁也不愿意在自己任上找麻烦，