为供热改革摆脱尴尬应修订节能法第三十八条

为让热企改革早日摆脱尴尬局面，呼吁修订《节能法》第三十八条

--张雨适

二十年的实践充分证明，难以保证供暖按用热量计量收费的准确性可靠性公平性，其可行性遭质疑。            

一、节能法第三十八条的产生

2000年在《民用建筑节能管理规定》中提出:国家鼓励发展八项建筑节能技术（产品），是以建筑节能为主导的系统工程，对节能减排工作具有重要指导意义。在建筑节能包括既有建筑节能改造、促进热企技术进步和提高企业经营管理水平方面，思路清晰，方向路线明确，政策措施科学、专业，节能减排效果显著成绩斐然贡献突出。

2003年由原建设部主导提出“逐步取消按面积计收热费, 积极推行按用热量分户计量收费办法”①的政策主张，并确定了“一户一表，两部制热价②”的技术路线和所谓的“计量收费”办法。

在原建设部的影响和推动下，十届全国人大常委会第三十次会议于2007年修订通过，“实行供热分户计量、按照用热量收费的制度”的表述成为《中华人民共和国节约能源法》（简称《节能法》）第三十八条的主要内容。

但是，所谓“按照用热量计量收费”在近二十年的实践中却“遭遇尴尬”，至今仍难以摆脱“无奈”的局面。

二、采暖用热“实行供热分户计量、按照用热量收费的制度”的可行性需要进一步进行专业地评估和科学地论证。

（一）实践是检验真理的唯一标准。

为落实“实行供热分户计量、按照用热量收费的制度”，至今已耗费了二十来年的时间，原建设部直接投入至少100亿元安装计量装置，早已超过正常使用年限，并没有实现“分户计量，按照用热量收费”的案例,按面积收费并没有取消也不可能取消，因为所谓是“按用热量计量收费”的两部制热价其中“一部”就是按面积收费。百亿计量装置成为摆设，造成重大直接经济损失和不良社会影响，间接损失难以估量。
人民日报在2013年就披露出“供暖计量收费遇尴尬”的问题，至今仍不能摆脱尴尬局面的关键就是能否准确地解读和贯彻落实《节能法》第三十八条。关键的关键是与其配套的“两部制热价”是真、假计量收费的定性上。

同时还涉及到长期闲置但已经进入报废期的计量装置要不要拆除、拆除后要不要重新安装或没有安装计量装置的建筑是否还要“必须安装”等必须面对的具体问题，干扰了热企改革的健康发展。

（二）采暖属于建筑能耗。

供热系统的管网是封闭的，载热介质是流体，热计量技术方法成熟、量值准确可靠。供热系统的热计量与水、电、燃料等计量一样是热企经济技术活动分析不可或缺的；
但是对于热而言，采暖系统即用户是开放的，载热介质是气体。受建筑保温性能、与建筑相关的环境和室外温度、户间传热等诸多不确定因素的影响，对于不同建筑、不同用户单位容积的耗热量（或比热容）是不确定的。所以采暖系统耗热量本身就是一个不确定的量。采暖热计量不可能获得用户准确可靠的用热量；即使是量值准确，但耗热量相同的用户所获得的温度也是不确定的，甚至差别很大。采暖系统热计量不能满足准确性可靠性公平性的要求,根据我国《计量法》，不能作为收费依据。

现有的各种分户计量方法反映的是供热系统的供热量，并非是采暖系统即用户的实际耗热量，混淆作用、性质不同的两个概念是供、采暖热计量的误区，足以对热改的技术路线产生误导效应。

（三）专业人士认为，建筑包括管网的节能与热企的生产经营和运行管理等占供、采暖节能潜力95%左右的份额，毋庸置疑是节能减排的重点和关键。相对于用水、用电等，采暖用户行为节能的作用有限，应该是业内专家的共识。但在实践中被夸大成“节能减排作用巨大”，陷入误区。

理论与实践都足以证明，采暖用热除政府机关、企事业单位等公共建筑因为可以忽略公平性可能按用热量收费外，住宅楼用户不宜按用热量收费，无论是分户计量还是按楼计量。

三、应高度重视贯彻《节能法》第三十八条过程中在理论上实践中出现的问题。

（一）所有的计量（包括热计量）本身都不能节能。而推动“按热计量收费”的依据却是建立在“计量本身就能节能”且“节能减排作用巨大”的误区上；计量是以其准确性可靠性公平性从而倒逼用户通过自主调节产生行为节能效应，而采暖热计量的准确性可靠性公平性和用户自主调节的可行性、合法性和节能作用遭质疑，需要专题研究、论证和验证，不能先入为主，主观臆断。

在修法两年后《供热计量技术规程》JGJ173-2009才出笼。关键是在条文说明1.0.3中明确指出“特别是分户热计量的若干方法都有各自的缺点”，说明“分户热计量的若干方法”都不成熟，且《技术规程》滞后于立法，足以证明推动立法时论证不足，缺乏技术支撑。 

《住宅建筑规范》GB 50368—2005，条文8．3．1 明确规定“集中采暖系统应采取分室(户)温度调节措施，并应设置分户(单元)计量装置或预留安装计量装置的位置”，实践证明是科学的、适用的。

主管部门却“强制”规定“新建建筑和既有建筑节能改造必须同步安装计量装置，同步实现计量收费。否则，不得予以验收备案、不得销售和使用”等 ③，甚至采取不给补贴不许供热等极端措施。与国家标准相抵触。

事实证明，采暖热计量在理论上存在瑕疵。实践中与落实《节能法》第三十八条配套的“分户热计量的若干方法”都不成熟；工程建设中漠视国家标准、存在由行政手段造成的“强制性”偏差；是造成《供暖计量收费遇尴尬》、百亿计量装置成为摆设的直接原因。

（二） 打着“计量收费”旗号的“两部制热价”是假计量收费

什么是两部制热价？集中供暖的用户要一户一表分户计量，一部分按面积收费，不过是用“基本热价、固定费用”进行了包装；另一部分按所谓的热量收费，叫计量热价。最终收费多少要由面积收费多少来决定，即所谓“多退少补或多退少不补”相互矛盾的附加规则，“补还是不补”十多年没有共识也不可能形成共识，造成供暖市场混乱。www.china-heating.com因此，声称两部制热价就是按用热量计量收费是先入为主缺乏论证。

住建部文件将其定性为假计量收费。具体表述如下：“第四是‘假计量收费’。国家有关文件明确要求两部制热价中按面积收取的基本热价比例为30%，有些城市却实行50%或者更高。从表面看，这些城市是在进行供热计量收费，但是计量热价比例占总价的比重较低，大部分热费还是按照面积计收。这完全是“狸猫换太子”的欺骗做法，是对供热计量收费和节能减排意义的歪曲理解”④。 

文件定义基本热价（即按面积收费）占比“50%或者更高”是假计量收费，定性准确精辟深刻，应该认同。但是按面积收费占30%的就是按用热量计量收费，缺乏科学依据，严谨性、科学性有待商榷；

理论上基本热价所占比例无论是30%或更少还是50%或更多也包括30-50%，无论是“大部分”还是“小部分”，无论是叫基本热价还是叫固定费用，都不能改变其按面积收费的本质，只不过是五十步笑百步而已。一件行李要么按重量收费要么按体积收费，一部分按重量收费一部分按体积收费的做法与基本的生活常识相悖。

追求准确可靠的计量进行多次模糊的修正、调整，用含有面积收费的两部制热价取消面积收费，用自以为是“不公平”的面积收费去修正“公平”的所谓按热收费的公平性，是悖论，用悖论、用假计量收费主导热改，不被热企认可，不被市场接受，人民日报披露的所谓计量收费“遭遇尴尬”、智能装置“无奈沉睡”，直接损失至少百亿就成为必然，

综上所述，两部制热价是分户计量还是按楼计量、是多退少补还是多退少不补、按面积收费是30%还是50%等技术性问题之争是表象。两部制热价问题的本质是扭曲了计量概念的内涵，颠覆了计量理论的基础与核心价值，造成计量理论与实践的混乱，是挑战《计量法》；是用假按热计量收费曲解《节能法》第三十八条等。是造成供暖收费改革“遇尴尬”、百亿计量装置成为摆设深层次、根本性的原因。

（三）毋庸置疑两部制电价是计量收费及其准确性可靠性和公平性，但不能证明两部制热价也是计量收费。

两部制电价也是由两部分组成；一部分是按照用电量的多少来计算，叫电度电价；另一部分是按变压器的容量（或最大需用量）进行计算，叫基本电价，没有附加规则。显然，两者的内涵、形式、方法等都有本质区别。

两部制电价计量技术方法成熟，量值准确可靠，供电量与用户用电量等值，计量本身就足以体现贸易公平。调整对象主要是315kVA以上大工业用电户，不是调整居民用户。无论是大工业用户还是居民用户，无论是两部制电价还是阶梯电价，电度电价都是按准确可靠的实际耗电度数收费，只是调整价格而不是调整计量量值，两部制电价是提高设备（变压器）的利用率，降低备用，防止“大马拉小车”，保障系统安全运行，引导大工业用电户降低成本的有效手段，专业、科学效果良好，专家、企业、用户都认可；

两部制热价问题的要害是“分户热计量的若干方法”都不成熟。导致一是供热量与用户实际用热量不等值；二是即使等值的耗热量也不一定得到相同的温度，公平性同样得不到保证。两部制热价不仅调整价格，还人为修正计量量值，使计量失去了意义和作用成为摆设。

实行两部制热价扰乱了供暖市场秩序，“智能装置无奈沉睡”多年也困扰政府、企业、用户多年。百亿被“强制”安装的热计量装置成为摆设。专家、热企、用户都在质疑。www.china-heating.com总之，没有成熟的计量方法就是妄谈计量和计量收费；允许不成熟的计量方法进入供暖市场违反我国《计量法》。只有准确可靠地计量才能真正体现贸易公平和社会公平。

四、二十年的实践证明，采暖用热“实行供热分户计量、按照用热量收费的制度”纳入《节能法》的必要性应进一步评估论证。

《中华人民共和国计量法》、《中华人民共和国国家计量技术规范》完全可以规范所有的计量活动和行为，且可与国际接轨。市场上所有的计量收费完全都是依据《计量法》、《国家计量技术规范》进行规范操作，足以保证国内外贸易活动正常运行，热计量也不能例外。

采暖用热作为商品怎么计量、怎么收费，属于技术性问题，通过技术标准、行政法规等完全可以满足规范计量活动、市场行为的需要。
计量（包括热计量）本身都不能节能。
所以，唯独推动采暖“热计量”在《计量法》和《国家计量技术规范》之外，在《节能法》中另立法条的必要性值得商榷。

五、应充分认识到修订《节能法》第三十八条的重要性和迫切性

院士、清华大学教授江亿早在2013年就指出：我国热改的技术路线存在问题，

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